Местное самоуправление одна из конституционных основ Российской Федерации. Общественно-политическое развитие любого региона напрямую зависит от механизма учета мнения граждан, прежде всего, на муниципальном уровне. Следует подчеркнуть, что в работах российских авторов, опубликованных в последние годы, освещается широкий спектр вопросов в данной предметной области.

Вместе с тем, проблемы различных форм публичного участия граждан в планировании территориального развития муниципальных образований России в отечественной науке исследованы недостаточно.

Градостроительная документация – комплекс документов о градостроительном планировании территории муниципального образования. Генеральный план муниципального образования – один из основных документов территориального планирования, определяющий перспективный план развития, условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы муниципального образования. К числу системообразующих актов относят правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты.

Общественные обсуждения и публичные слушания градостроительной документации, вызывают серьезный резонанс, поскольку рассматриваемые акты напрямую затрагивают права и интересы широкого круга лиц. В ходе обсуждений важнейших документов развития муниципального образования жители могут вносить свои предложения и рекомендации по принятию (отклонению) тех или иных изменений, тем самым принимают участие в решении вопросов местного значения. Исследование данной формы участия населения в решении вопросов местного значения представляет особый интерес на фоне увеличения количества градостроительных конфликтов.

В 2017 г. Государственной Думой ФС РФ были приняты изменения в Градостроительный Кодекс РФ, которые трансформировали систему публичных слушаний. Введен новый институт – общественные обсуждения, предполагающие обсуждения с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В Тамбовской области закреплен порядок общественных обсуждений в электронном виде с помощью Портала государственных и муниципальных услуг Тамбовской области.

В рамках города Тамбова Тамбовской области к проектам, подлежащим общественным осуждениями отнесен проект генерального плана города и проект правил землепользования и застройки городского округа, а так же внесение изменений в данные документы. Публичные слушания в форме очных собраний сохранили для обсуждений проектов планировок и проектов межевания территорий, проектов решений о предоставлении разрешения на использование условно разрешенного вида земельного участка или объекта капитального строительства.

Изменения вызвали неоднозначную реакцию в среде общественности, многие жители города Тамбова считают, что необходимы, не только виртуальные площадки для обсуждений ключевых градостроительных моментов, но и места, где можно собраться, высказать свое мнение и выслушать других. В других муниципальных образованиях России, к примеру, в городе Красноярске пошли по пути симбиоза общественных обсуждений и публичных слушаний.

«Было сделано предложение вообще отменить очную часть. Несмотря на то, что аргументы в пользу этого решения есть, реакция красноярской общественностью показала, что красноярцы не готовы к тому, чтобы отказаться от привычной формы обсуждения в пользу новаций. Более того, это воспринимается весьма болезненно – как попытка ограничить права жителей. Учитывая такую реакцию, было принято решение наряду с новыми форматами публичных слушаний сохранить и уже привычные», – заявил журналистам заместитель председателя Красноярского городского Совета депутатов Виталий Дроздов.

Среди положительных моментов системы общественных обсуждений можно отметить, что она позволяет высказаться и направить свои предложения широкому кругу заинтересованных лиц, дистанционно со своего персонального компьютера или смартфона. В тоже время не все зарегистрированы на портале государственных услуг Российской Федерации, могут корректно сформулировать, оформить и подать свое заявление по обсуждаемым вопросам и система не застрахована от возможной «накрутки» голосов для принятия необходимого решения. Ранее процедуру публичных слушаний критиковали за формализм, когда застройщик для принятия решения приводил на заседания сотрудников своей фирмы, а местные жители, как правило, даже не знали о слушаниях. В конечном итоге это приводило к застройкам «зеленых» зон или других спорных территорий. Аналогичным образом посредствам портала государственных услуг можно организовать массовую отправку обращений с конкретными просьбами для получения необходимого результата по итогам общественных обсуждений.

Показательным примером формализма в проведении публичных слушаний является ситуация с реконструкцией полигона «Бастион» неподалеку от рабочего поселка Дмитриевка Никифоровского района Тамбовской области. В 2017 г. состоялись публичные слушания по вопросу расширения полигона «Бастион», но про них не знали жители населенного пункта. В ходе проведенных проверок выяснилось, что в протоколе публичных слушаний указаны персональные данные и подписи людей, которые на них не присутствовали, в дальнейшем по требованию местных жителей итоги слушаний были отменены судом. «Самым существенным нарушением при назначении публичных слушаний было то, что они назначались в администрации района и фактически проводились в администрации Дмитриевского поссвета, то есть совершенно по другому месту. Никаким образом о месте проведения публичных слушаний до местных жителей не доводилось. В связи с этим то, что было зафиксировано протоколом в администрации Дмитриевского поссовета, в силу закона нельзя считать «публичными слушаниями», – пояснил судья Никифоровского районного суда Тамбовской области.

Важный аспект, характеризующий градостроительную политику в областном центре – городе Тамбове, связан с тем, что в конце 2015 г. Тамбовской областной Думой принят закон о перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между городом Тамбовом и органами государственной власти Тамбовской области. С 2016 г. региональные власти самостоятельно разрабатывают и утверждают ключевые градостроительные документы города Тамбова, в том числе генеральный план и правила землепользования и застройки. Согласно позиции региональных властей, принятие закона было обусловлено необходимостью наведения порядка в градостроительной сфере города Тамбова. Среди резонансных градостроительных конфликтов в городе Тамбове, которые берут свое начало до момента перераспределения полномочий стоит выделить следующие:

– строительство на территории водного объекта р. Студенец торгово-развлекательного центра началось без внесения изменений в генеральный план города и обсуждения вопроса об изменении функциональной зоны земельного участка по ул. Советской, 107-г на публичных слушаниях. В дальнейшем строительство ТРЦ было узаконено на уровне генерального плана и других актов;

– вразрез с позицией жителей города и в нарушении установленных требований законодательства администрация города Тамбова без внесения изменений в генеральный план и обсуждения вопроса об изменении функциональной зоны предоставила «Тамбовской Епархии РПЦ» земельный участок по ул. 8 Марта, 34 для строительства православной гимназии;

– несмотря на массовые протесты жителей города, в 2013 г. была застроена зеленая зона в микрорайоне «Пехотка» по ул. Астраханская, 189А;

– противостояние между строительной компанией ООО «Стройтраст» и жителями города Тамбова в 2015 г. завершилось в пользу горожан, застройщику не удалось возвести на территории сквера в микрорайоне «ТЭЦ» торгово-офисный центр. Застройщик пытался трижды начать строительные работы, но каждый раз жители давали отпор его планам.

После перераспределения полномочий количество градостроительных конфликтов в городе Тамбове не уменьшилось. В 2017 г. строительная компания депутата Государственной Думы ФС РФ А.А. Жупикова ООО «СК Жупиков» планировала возвести жилой комплекс на территории будущего «Олимпийского» парка. Подобное предложение вызвало крайне негативную реакцию среди горожан. В качестве компенсации за возможность частичной застройки территории зеленной зоны девелопер намеревался вложить в благоустройство парка более 100 млн. руб. На публичных слушаниях по проекту правил землепользования и застройки, который предполагал частичную застройку парка подавляющее число горожан более 350 человек проголосовали против предложения ООО «СК Жупиков».

На публичных слушаниях интересы застройщика активно лоббировали представители власти, в том числе первый заместитель председателя Тамбовской городской Думы М.А. Подгорнова, заявившая «если проект отклонить, то парка вообще не будет». «Я прошу вас закончить дискуссию и проголосовать за проект. Парк должен быть в том виде, в котором он предлагается на проекте», – сказала М.А. Подгорнова.

Публичные слушания, связанные с «Олимпийским» парком продемонстрировали готовность горожан участвовать в решении вопросов местного значения и стали одни из самых масштабных обсуждений за последние годы в городе Тамбове. Следующим этапом развития самоорганизации явилось создание одноименной префектуры, которая занимается вопросом благоустройства «Олимпийского» парка.

На публичных слушаниях в 2018 г. не получили поддержку горожан планы ООО «СК Жупиков» по сносу 60 частных домовладений в южной части города Тамбова, на этой территории предполагалось строительство многоэтажного жилого комплекса. Жители участвовали не только в публичных слушаниях, но и в акциях протеста, народных сходах.

Публичные слушания по проекту ООО «СК Жупиков» (фото — lifetambov.ru)

«Мы то с вами не пустырь, мы имеем права в нашем городе и являемся законными собственниками. А у нас в центре собираются возводить восьми-этажный дом. Судьбы жителей решили в кабинетах, не спрашивая нашего мнения. На наш взгляд все происходящее – это пошаговое выдавливание жителей из своих домов!», – заявил на публичных слушаниях местный житель Андрей Яцевич.

Вторая половина 2018 г. стала переломным моментом в рамках трансформации обсуждений градостроительных документов, произошел переход от очных форм в интернет пространство. Через общественные обсуждения в электронном виде с помощью Портала государственных и муниципальных услуг Тамбовской области прошел проект генерального плана города Тамбова и правила землепользования и застройки. Наибольший резонанс вызвало обсуждение передачи исторической части областного центра и набережной в границах прилегающих улиц Максима Горького и Сергея Рахманинова, а также сквера вокруг памятника Зои Космодемьянской религиозному учреждению. Жители города Тамбова не поддержали притязания «Тамбовской Епархии РПЦ», руководствуясь позицией горожан, региональные власти исключили из новой редакции генерального плана предложения религиозной организации.

В марте 2019 г. прошли масштабные публичные слушания в рамках обсуждения проекта ООО «СВ-ОПТ» по размещению на квартальной территории объекта капитального строительства: одноподъездного 9-ти этажного жилого дома в районе сквера по ул. Володарского в городе Тамбове. На публичных слушаниях жители отклонили проект планировки и застройки, дополнительно заявления подали в управление архитектуры и градостроительства Тамбовской области 267 человек. Стоит отметить, что несколько лет назад территорию бывшей хоккейной коробки планировали  застроить 12-этажным трехподъездным жилым домом, тогда также проект был отклонен.

Жители обсуждают планируемое строительство дома в районе сквера
(фото — Анны Гончаровой )

Важную роль в обсуждении вопросов местного значения играет всемирная сеть и связанные с ней мессенджеры по обмену информацией, позволяющие в короткие сроки максимальным образом оповестить заинтересованных лиц. В рамках рассмотренных публичных слушаний жителям города Тамбова удалось скоординировать свои действия по сохранению элементов комфортной городской среды. Расширение пространства дискуссий, происходит, прежде всего, за счет интернета, распространение которого быстро повышает информированность общества о происходящих процессах.

Не менее активно проходят обсуждения в сельских территориях Тамбовской области. На публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки Беломестнодвойневского сельского совета, которые состоялись 23 июля 2018 г. пришло несколько сотен местных жителей. Серьезную обеспокоенность вызвал вопрос строительства на территории сельсовета полигона твердых коммунальных отходов, для этого нужно было внести соответствующие изменения в правила землепользования и застройки.

На публичных слушаниях жители сразу взяли инициативу в свои руки, не доверив главе сельсовета С.В. Друцкому даже формальную процедуру выбора президиума, места в котором заняли общественные активисты. Подобное недоверие к представителям власти имеет свое обоснование, ранее, чтобы узаконить строительство полигона без широкого обсуждения с подачи руководства сельсовета депутаты внесли изменения в генеральный план муниципального образования. «Это подлог! Генеральный план нашей территории изменили без нас! Мы настаиваем на отмене результатов тех слушаний!», – требовали на встрече жители. По итогам обсуждений по внесению изменений в правила землепользования и застройки проект строительства полигона был отклонен.

Рассмотренные примеры публичных слушаний демонстрируют масштабы разобщенности между органами местного самоуправления и жителями муниципальных образований, когда предложения и решения властей идут в разрез с позицией граждан. Согласно опросу исследовательской группы ЦИРКОН наиболее острые противоречия, по мнению граждан, существуют между властью и народом (45%), богатыми и бедными (40%). Многие граждане небезосновательно считают, что в основе современной государственной модели лежит принцип отчуждения общества от управления, как в разрезе местного самоуправления, так и на уровне страны в целом. В условиях роста разобщенности и взаимного недоверия не только по отношению к представителям власти, но и между гражданами, в качестве факторов консолидации общества выступают как раз действия самой власти, против которых происходит объединение граждан, в том числе в рамках градостроительных конфликтов.

При использовании любой формы обсуждения важно вовлечение населения в принятие общественно значимых решений посредством реального, а не формального подхода, необходимо заблаговременное доведение сведений до всех заинтересованных лиц. Прежде чем принимать какое-либо решение по вопросам местного значения, в том числе в разрезе градостроительной деятельности необходимо выяснить мнение граждан, а не ставить их перед фактом принятого решения. В противном случае взаимное недоверие будет лишь усиливаться, а взаимоотношения власти и обществе перейдут в деструктивный характер.

Артем Александров